États-Unis et Kosovo: d'une relation spéciale à une relation plus compétente

Il est écrit : Elez Biberaj

Mot à la conférence sur les relations du Kosovo avec les États-Unis, tenue à l'Université George Washington le 18 février 2025

Les États-Unis et le Kosovo ont eu une relation très particulière. Comme toute relation bilatérale asymétrique, cette relation a également traversé diverses étapes, passant de périodes d'interactions intensives, de convergence d'intérêts et d'un haut niveau de coopération et de coordination des politiques à une relation plus complexe, parfois caractérisée par des désaccords sur des questions fondamentales.

Les États-Unis ont été le moteur de la libération du Kosovo, de la déclaration d'indépendance et de la consolidation de l'État.

Les administrations américaines, républicaines et démocratiques successives ont suivi une politique stable à l'égard du Kosovo. La vision de l'Amérique pour le Kosovo est un pays stable, prospère et démocratique, doté d'institutions indépendantes solides, d'une bonne gouvernance, du respect de l'état de droit, du respect des droits des minorités et de bonnes relations avec les voisins.

Depuis des décennies, les États-Unis s'engagent sans relâche à aider le Kosovo à faire face à ses défis intérieurs et extérieurs, à renforcer sa stabilité et sa démocratisation et à fournir un soutien diplomatique, politique, économique et militaire considérable. Les États-Unis ont joué un rôle direct et un rôle de chef de file dans l'obtention de la position internationale du Kosovo. Les efforts de diplomatie publique américaine au nom du Kosovo sont importants pour assurer la reconnaissance de plus de 100 pays. Les États-Unis ont également joué un rôle essentiel dans la protection de la question du Kosovo devant la Cour internationale de Justice, qui a statué que la déclaration d'indépendance du Kosovo ne violait pas le droit international. Le Kosovo bénéficie d'un large appui des deux partis et fait l'objet d'une attention de haut niveau. Les dirigeants et les fonctionnaires du Kosovo ont adopté des approches inhabituelles à l'égard des dirigeants américains. Ces dernières décennies, les États-Unis ont fourni environ 2 milliards de dollars d'aide. Un contingent de troupes américaines fait partie de la KFOR, qui protège la sécurité du Kosovo.

Pour sa part, le Kosovo a été un allié américain fort, un partenaire important dans les Balkans et un partisan des actions de politique étrangère américaines. Il a divisé les cibles américaines pour s'opposer à l'influence russe et chinoise et à leurs efforts déstabilisateurs dans la région. À la demande de Washington, elle a également accepté les réfugiés afghans. Le Kosovo est certainement le pays le plus pro-américain d'Europe. De nombreux Albanais ont conclu que les relations avec les États-Unis sont permanentes et cruciales pour le bien-être du Kosovo.

Grâce au soutien de l'Amérique, le Kosovo est une réussite. Elle a fait des progrès importants dans la consolidation de son État, il y a un ordre démocratique fonctionnel, une économie de marché et de bonnes relations avec tous ses voisins, à l'exception de la Serbie. Le Kosovo ne diffère guère de ses voisins en ce qui concerne la gouvernance, l'état de droit, les institutions indépendantes, la protection des minorités, le respect des droits de l'homme, la liberté de la presse et la tenue d'élections régulières.

Malgré ces progrès, le Kosovo est en phase de transition. Son plus grand défi est la menace de la Serbie. Vingt-cinq ans après la fin de la guerre de 1999, Belgrade continue de saper la souveraineté du Kosovo, de soutenir des structures parallèles dans le nord, de promouvoir des incidents violents et de lutter contre l'adhésion du Kosovo aux institutions internationales.

Alors que le monde a progressé, les Albanais et les Serbes restent otages de leur passé troublé. Ils voient toujours leur relation comme une victoire pour un côté est une perte pour l'autre. Avec la vision concurrentielle de leurs relations, les deux parties n'ont pas assumé leurs responsabilités et n'ont pas fait avancer le processus de réconciliation. Alors que le Kosovo cherche à être reconnu par Belgrade, la Serbie lutte pour une division de facto et a jusqu'à présent rejeté toute élection qui renforcerait la souveraineté du Kosovo.

Les États-Unis et l'UE ont travaillé en étroite collaboration pour faciliter un dialogue entre Pristina et Belgrade, en abordant une série de questions dans l'espoir qu'à la fin du processus il y aurait une réconciliation et que la Serbie reconnaîtrait le Kosovo. Des pourparlers lancés par l'UE ont abouti à la signature d'une série d'accords en 2013 et 2015, prévoyant l'intégration des autorités policières et judiciaires dans le nord du Kosovo, la réciprocité des plaques d'immatriculation et, pour la plupart, la création d'une association de municipalités à majorité serbe.

Si certains des accords ont été mis en œuvre, l'accord exigeant une association de municipalités à majorité serbe a suscité des désaccords majeurs. Presque immédiatement, Belgrade et Pristina ont proposé différentes interprétations de l'accord. Belgrade insiste pour que l'association ait un pouvoir exécutif une ligne rouge pour toutes les grandes forces politiques du Kosovo. De nombreux Albanais ont estimé que l ' accord était défectueux et que le processus de dialogue était essentiellement une tentative de renégocier l ' indépendance. Selon eux, les États-Unis et l'UE forçaient Pristina à faire des concessions, sans exercer de pressions appropriées sur le président Aleksandar Vucic pour qu'il reconnaisse le Kosovo.

La création de chambres spécialisées à La Haye était également une question très polarisante. Les Albanais considèrent la création du Tribunal spécial comme une atteinte à la souveraineté du Kosovo et comme une tentative d'assimiler les crimes de Serbie aux crimes albanais. L'acte d'accusation du président Hashim Thaci en juin 2020, alors qu'il se rendait à la Maison Blanche pour une rencontre avec le président Trump et le président Vucic, a été considéré par ses partisans et ses adversaires comme un événement extrêmement humiliant.

Le gouvernement du Kosovo a dû faire face à des défis croissants pour équilibrer la priorité d'étendre son autorité au nord avec des appels à accepter les exigences serbes, qui visaient clairement à réduire la souveraineté du Kosovo. Les dirigeants de Pristina n'ont pas été en mesure de proposer une alternative fiable à l'accord d'association ou d'élaborer une politique cohérente à l'égard de la minorité serbe. Entre-temps, ils ont dû faire face à la situation inconfortable où les États-Unis, leur principal allié, peu à peu, mais avec l'incertitude, changeaient leurs politiques et, selon eux, de plus en plus, prenaient le parti de la Serbie. Beaucoup d'Albanais ne comprennent pas comment Washington n'a pas démontré son appui à la position de Pristina et comment les puissances occidentales, qui ont entrepris la campagne militaire qui a libéré le Kosovo, ne voient pas la Serbie par leur prisme. Mais les États-Unis et leurs alliés européens n'avaient jamais vu la Serbie à travers le prisme du Kosovo, et leur attitude à l'égard du Kosovo faisait désormais partie d'un contexte régional plus large. Le Président Vucic n'a été réhabilité que par les Albanais qui se souviennent de ses liens avec le régime de Milosevic et est maintenant considéré comme un acteur important sur diverses questions.

Malgré les différends apparents et les périodes de tension entourant le blocage des pourparlers avec la Serbie, Pristina a coopéré étroitement avec Washington. Les hauts responsables, tels que le Président Thaci, Fatmir Sejdiu, Atifete Jahjaga et les Premiers ministres Isa Mustafaj, Ramush Haradinaj et Avdullah Hoti, ont soutenu l'image de liens forts, et la coopération a continué de se développer dans tous les domaines.

Après son élection à la présidence, Hashim Thaci a décidé que, au lieu du premier ministre, comme la pratique jusqu'alors, il devait diriger les pourparlers avec la Serbie. Ce processus de négociation est devenu très personnel, et d'autres acteurs locaux ont été exclus. Après une série de rencontres avec Vucic à l'été 2018 Thaci a proposé ce qu'il a appelé une correction <x0 limite” avec la Serbie. Son plan a suscité des divisions internes et de graves divergences sont apparues entre Thaci et le Premier ministre Ramush Haradinaj, qui a dénoncé le président comme le grave déclencheur de l'indépendance du Kosovo. Le dialogue avec la Serbie a été interrompu en décembre 2018, lorsque Haradinaj a fixé des frais de 100 % pour les marchandises en provenance de Serbie.

Les relations solides et globales du Kosovo avec les États-Unis ont été éprouvées par les dirigeants du Premier ministre Albin Kurti. Kurti a remporté une victoire impressionnante aux élections de 2021, obtenant 58 des 120 sièges au Parlement. Il avait un mandat plus fort que n'importe quel autre dirigeant depuis l'indépendance pour prendre des décisions difficiles pour faire avancer le processus de réconciliation avec la Serbie.

Dès le début, Kurt a clairement indiqué que le dialogue n'était pas au premier plan de son agenda. Il hésitait à participer aux pourparlers avec la Serbie, mais beaucoup de progrès n'a pas été réalisé. En mars 2023, Kurti et Vucic ont accepté un accord négocié par l'UE, connu sous le nom d'accord d'Ohrid, visant à normaliser pleinement les relations. L'Accord d'Ohrid fournit une feuille de route pour la mise en œuvre des accords précédents, prévoit un niveau d'autonomie pour la minorité serbe et la reconnaissance mutuelle des symboles de l'État. L'accord n'exige pas que Belgrade reconnaisse le Kosovo, mais il empêche la Serbie de bloquer l'adhésion du Kosovo aux organisations internationales. Bien que Vucic ait accepté oralement l'accord, il a refusé de le signer. Le Premier ministre Anna Brnabic a ensuite envoyé une lettre à Bruxelles, déclarant que la Serbie ne pouvait pas mettre en œuvre certaines parties de l'accord signifiant une reconnaissance de facto par Belgrade.

L'UE a insisté pour que l'accord soit contraignant et a exhorté les deux parties à l'appliquer. Kurti s'est déclaré prêt à signer l'accord, mais il a insisté pour que le Kosovo ne poursuive pas sa mise en œuvre si Vucic ne signe pas l'accord et retire la lettre de Brnabici.

Entre-temps, la situation dans le nord s'est détériorée, avec une série d'incidents violents. Les députés, maires, juges, procureurs et policiers serbes ont démissionné. Kurti a réagi en prenant des mesures pour intégrer le Nord dans le système juridique et administratif du pays. Il a démantelé des institutions parallèles, fermé des banques serbes, mandaté l'utilisation de devises EURO a augmenté la présence des forces de sécurité spéciales. Kurti a utilisé une rhétorique nationaliste et a affirmé que ses mesures avaient conduit à l'étendue de la souveraineté du Kosovo. Ses actions étaient populaires et ont été accueillies par ses partisans et la population en général, mais elles ont donné un coup stratégique au Kosovo.

Malgré les demandes répétées des responsables américains et de l'UE de coordonner ces actions controversées dans le nord, Kurti n'a pas fait preuve de sensibilité vis-à-vis des États-Unis, ce qui a gravement nui aux relations avec l'allié stratégique le plus important du Kosovo. Les États-Unis et l'UE ont imposé des mesures punitives au Kosovo.

Ironiquement, le mandat de Kurt coïncidait avec celui de Joe Biden. Le président Biden était une bonne connaissance des questions albanaises et serbes et, en tant que sénateur et vice-président, était l'un des plus forts partisans du Kosovo. Les principaux membres de son administration ont joué un rôle important pendant la guerre de 1999 et sont considérés comme des amis du Kosovo. Au lieu de profiter de ces relations personnelles et de l'accès à la plupart des hauts responsables politiques, Kurti a réussi à aliéner certains des plus ardents partisans américains du Kosovo.

Kurti n'a fait aucun effort sérieux pour protéger et construire les relations les plus importantes du Kosovo. Il a sous-estimé les mesures punitives imposées à son pays et maintenu l ' illusion que les relations avec les États-Unis étaient intactes. Il n'a pas non plus fait d'efforts apparents dans les plaines de la diplomatie publique pour expliquer la position de son gouvernement ou offrir une alternative fiable qui aurait pu être acceptable pour Washington. Si les efforts de diplomatie publique en eux-mêmes n'auraient pas pu apporter des solutions favorables à Pristina, ils auraient pu contribuer à améliorer les relations et à mieux comprendre les facteurs qui soutenaient la politique du Kosovo.

Cela contraste avec l'approche adoptée par les dirigeants du Kosovo dans le passé. Dans les années 90, Ibrahim Rugova a mené une vaste campagne publique aux États-Unis, expliquant les attitudes du Kosovo et s'efforçant d'obtenir un appui et de renforcer les liens. Il a réussi à établir des relations précieuses et à obtenir un appui pour la position du Kosovo. Le Président Rugova a également engagé la petite mais influente communauté albano-américaine, qui a joué un rôle majeur dans la sensibilisation du public et l'obtention du soutien américain. Les Albanais ont utilisé diverses tactiques et médias pour influencer les dirigeants politiques américains à la Maison Blanche, au Conseil national de sécurité et au Département d'État. Des militants communautaires ont également apporté un soutien important au Congrès. De puissants législateurs, comme le représentant Tom Lantos, le sénateur Dennis DeConcini, le sénateur Bob Dole, le sénateur Joe Biden, le représentant Eliott Engel et d'autres, sont devenus de puissants partisans du Kosovo. Après la libération, Rugova et d'autres dirigeants du Kosovo ont continué à prendre des engagements créatifs en faveur de l'appui du Kosovo dans la sphère politique et médiatique américaine.

L'attaque brutale de l'Ukraine par la Russie en 2022 a déclenché un changement important dans les objectifs américains de politique étrangère dans les Balkans. L'administration de Biden s'est concentrée sur l'engagement de la Serbie dans le contexte de l'agression russe contre l'Ukraine. Bien que la Serbie sous la présidence Vucic ait constamment sapé le processus de négociations avec le Kosovo, les attitudes des États-Unis à l'égard de la Serbie ont évolué de manière à saper la position du Kosovo. La position agressive de la Serbie à l'égard du Kosovo a pris la deuxième place dans les efforts visant à persuader Belgrade de changer sa position en faveur de la Russie.

L'opinion générale est que Kurti a mal géré les relations avec les États-Unis et a probablement gaspillé la meilleure occasion qu'il avait eue pendant sa période de Premier ministre pour faire avancer de manière significative les intérêts de son pays. Bien que ses actions aient endommagé les relations spéciales du Kosovo avec les États-Unis, elles ne semblaient pas avoir amélioré la position du Kosovo de façon mesurable. L'autorité de Pristina dans le nord demeure faible et l'intégration des Serbes peut être devenue encore plus difficile.

Aujourd'hui, la relation entre les États-Unis et le Kosovo est à un moment important. La nouvelle administration Trump et les récentes élections au Kosovo présentent à la fois des défis et des occasions de faire avancer les relations entre les États-Unis et le Kosovo.

Le Kosovo fait face à une nouvelle situation géopolitique, qui n'est pas nécessairement en sa faveur. Le point de vue du président Trump sur la politique étrangère est transactionnel, il a apporté des changements profonds au cours de la politique américaine. L'amélioration des relations entre les États-Unis et la Russie, l'épuisement de la diplomatie qui s'exerce contre l'Ukraine pour faire des concessions à Moscou, et d'autres changements à la stratégie américaine indiquent un écart par rapport à l'agenda précédent de Washington pour promouvoir la démocratie, lutter contre l'influence de la Russie dans les Balkans et remettre en question l'autoritarisme croissant dans la région.

L'administration Trump n'a pas encore formulé de stratégie claire à l'égard des Balkans et reste à voir si le Kosovo sera au centre de l'attention de l'administration. Le message du président Trump au président Vjosa Osmani, à l'occasion de la Journée de l'indépendance du Kosovo, a été un message positif. Il a exprimé son plein soutien au Kosovo et a déclaré que les États-Unis “mes s'attendent à établir une relation plus productive avec le gouvernement du Kosovo au cours de l'année prochaine. ”

Mais le Kosovo reste très vulnérable au changement de la politique américaine et au nouveau paysage géopolitique. La Serbie se sent maintenant encouragée par le retour du président Trump à la Maison Blanche. Dans un discours prononcé lors d'un rassemblement à Mitrovica Srem le 15 février à l'occasion de la Journée de l'État serbe, Vucic a utilisé un ton agressif. Il a affirmé que le Kosovo faisait “partie de notre territoire” et a affirmé que des manifestations étudiantes de trois mois avaient été déclenchées par des étrangers parce qu'il refusait “d'atteindre” sur la question du Kosovo. Elle a spécifiquement dénoncé l'USAID et le Fonds national pour la démocratie pour avoir prétendument organisé une “révolution des couleurs” visant à la faire tomber du pouvoir. Vucic pourrait essayer d'utiliser la question du Kosovo pour attirer l'attention sur la montée des troubles internes par des incidents provocateurs dans le nord et insister sur un accord similaire à celui de Dayton. Le Kosovo n'a pas la capacité de protéger sa sécurité et ne peut plus le considérer comme un endroit bienvenu où la KFOR protégerait sa souveraineté et son intégrité territoriale.

Les récentes élections au Kosovo offrent toutefois une occasion. La nouvelle situation exige une direction mûre capable de prendre des mesures concrètes et durables pour rétablir les relations ternies du Kosovo avec les États-Unis et pour obtenir l'aide de Washington pour parvenir à un accord avec la Serbie qui renforce sa souveraineté. Cela rend nécessaire la formation rapide d'un nouveau gouvernement. Quelle que soit la personne qui forme le prochain gouvernement, le Kurti ou les forces de l'opposition, le Kosovo a besoin d'un accord interparti pour élaborer une politique cohérente. Elle doit également être nommée à des postes importants au sein du Cabinet, pragmatiques, importants et influents qui possèdent les compétences nécessaires pour faire face à des situations complexes. Par le passé, l'absence de consensus sur les questions fondamentales a nui à la position du Kosovo et a créé de la malice dans les rangs de ses plus forts partisans. Compte tenu des incertitudes liées aux changements stratégiques actuels et du fait que le Kosovo agit dans une position plus faible, les principales forces politiques du pays devront mettre de côté leurs intérêts politiques étroits, élaborer une position commune sur les questions de base et tracer une voie claire.

Nomination d'un nouveau représentant spécial de l'UE pour le dialogue au Kosovo - La Serbie offre une occasion de prendre un nouveau départ. Mais un accord entre le Kosovo et la Serbie qui conduirait à une reconnaissance mutuelle est peu probable en l'absence d'un engagement diplomatique américain intensif. Les États-Unis ont fait de gros investissements au Kosovo et devraient maintenant aider le Kosovo à atteindre enfin son objectif consistant à assurer sa pleine souveraineté et à instaurer une paix durable avec la Serbie.

Washington a la crédibilité et la capacité d'aider le Kosovo à façonner son avenir. Un Kosovo souverain, stable, prospère et démocratique est dans l'intérêt national américain.