Estados Unidos y Kosovo: de una relación especial a una relación más competente

Dice: Elez Biberaj

Palabras en la conferencia sobre las relaciones de Kosovo con Estados Unidos, celebrada en la Universidad George Washington el 18 de febrero de 2025

Los Estados Unidos y Kosovo han tenido una relación muy especial. Al igual que cualquier relación bilateral y asimétrica, esta relación también ha pasado por varias etapas, experimentando transformaciones significativas de períodos de interacciones intensivas, convergencia de intereses y un alto nivel de cooperación y coordinación de políticas, a una relación más complicada, que a veces se ha caracterizado por desacuerdos sobre cuestiones fundamentales.

Estados Unidos ha sido el motor de la liberación, declaración de independencia y consolidación de la estadidad de Kosovo.

Las sucesivas administraciones estadounidenses, republicanas y democráticas han seguido una política estable hacia Kosovo. La visión de los Estados Unidos para Kosovo ha sido un país estable, próspero y democrático, con instituciones independientes sólidas, buena gobernanza, respeto del estado de derecho, respeto de los derechos de las minorías y buenas relaciones con los vecinos.

Durante décadas, Estados Unidos se ha comprometido constantemente a ayudar a Kosovo a enfrentar sus desafíos internos y externos, potenciando su estabilidad y democratización y proporcionando un apoyo diplomático, político, económico y militar considerable. EE.UU. jugó un papel directo y líder en asegurar la posición internacional de Kosovo. Los esfuerzos de la diplomacia pública estadounidense en nombre de Kosovo son importantes para garantizar el reconocimiento de más de 100 países. Los Estados Unidos también desempeñaron un papel clave en la protección de la cuestión de Kosovo en la Corte Internacional de Justicia, que dictaminó que la declaración de independencia de Kosovo no violó el derecho internacional. Kosovo goza de amplio apoyo a dos partes y es el centro de atención de alto nivel. Los líderes y funcionarios de Kosovo disfrutaron de enfoques inusuales para los principales responsables políticos estadounidenses. En los últimos decenios, los Estados Unidos han prestado una asistencia de unos 2.000 millones de dólares. Un contingente de tropas estadounidenses es parte de la KFOR, que protege la seguridad de Kosovo.

Por su parte, Kosovo ha sido un aliado americano apostólico, un socio importante en los Balcanes y un partidario de las acciones de política exterior estadounidense. Ha dividido objetivos estadounidenses para oponerse a la influencia rusa y china y sus esfuerzos desestabilizadores en la región. A petición de Washington, también ha aceptado a los refugiados afganos. Kosovo es ciertamente el país más proamericano de Europa. Muchos albaneses han llegado a la conclusión de que la relación con los Estados Unidos es permanente y crucial para el bienestar de Kosovo.

Gracias al apoyo de América, Kosovo es una historia de éxito. Ha avanzado significativamente en la consolidación de su estado, existe un orden democrático funcional, una economía de mercado y buenas relaciones con todos sus vecinos, excepto Serbia. Kosovo no difiere significativamente de sus vecinos en términos de gobernanza, estado de derecho, instituciones independientes, protección de las minorías, respeto de los derechos humanos, libertad de prensa y celebración de elecciones justas.

Pese a esos progresos, Kosovo está en fase de transición. Su mayor desafío es la amenaza de Serbia. Veinticinco años después del fin de la guerra de 1999, Belgrado sigue socavando la soberanía de Kosovo, apoyando estructuras paralelas en el norte, promoviendo incidentes violentos y trabajando contra la pertenencia de Kosovo a instituciones internacionales.

Como el mundo ha avanzado, los albaneses y los serbios siguen siendo rehenes de su pasado problemático. Todavía ven su relación como cualquier victoria para un lado es la pérdida para el otro. Con las visiones competitivas de su relación, las dos partes no han asumido responsabilidad y avanzado en el proceso de reconciliación. Como Kosovo busca el reconocimiento de Belgrado, Serbia lucha por una división de facto y hasta ahora ha rechazado cualquier elección que fortalezca la soberanía de Kosovo.

EE.UU. y la UE han estado trabajando estrechamente para facilitar un diálogo entre Pristina y Belgrado, abordando una serie de cuestiones con la esperanza de que al final del proceso hubiera una reconciliación y Serbia reconocería Kosovo. Las conversaciones mantenidas por la Unión Europea dieron lugar a la firma de una serie de acuerdos en 2013 y 2015, con miras a la integración de las autoridades policiales y judiciales en el norte en el sistema de Kosovo, la reciprocidad de las matrículas y, más discutidas, el establecimiento de una asociación de municipios de mayoría serbia.

Si bien se aplicaron algunos de los acuerdos, el acuerdo que exige una asociación de municipios de mayoría serbia causó grandes desacuerdos. Casi inmediatamente, Belgrado y Pristina ofrecieron diferentes interpretaciones del acuerdo. Belgrado insiste en que la asociación debe tener el poder ejecutivo una línea roja para todas las principales fuerzas políticas de Kosovo. Muchos albaneses creían que el acuerdo era deficiente y que el proceso de diálogo era esencialmente un intento de renegociar la independencia. Según ellos, EE.UU. y la UE estaban obligando a Pristina a hacer concesiones, sin ejercer la presión apropiada sobre el presidente Aleksandar Vucic para reconocer Kosovo.

La creación de salas especializadas en La Haya también es una cuestión altamente polarizadora. Los albaneses consideraron el establecimiento del Tribunal Especial como un ataque contra la soberanía de Kosovo y como un intento de equiparar los crímenes de Serbia con los crímenes albaneses. La acusación del presidente Hashim Thaci en junio de 2020, mientras iba camino a la Casa Blanca para una reunión con el presidente Trump y el presidente Vucic, fue vista por sus partidarios y opositores como un evento extremadamente humillante.

El gobierno de Kosovo se enfrentaba a desafíos cada vez mayores para equilibrar la prioridad de extender su autoridad al norte con llamamientos para aceptar las demandas serbias, que apuntaban claramente a reducir la soberanía de Kosovo. Los dirigentes de Pristina no pudieron proponer una alternativa fiable al acuerdo de asociación o desarrollar una política coherente hacia la minoría serbia. Mientras tanto, se enfrentaban a la incómoda situación en que Estados Unidos, su principal aliado, gradualmente pero con incertidumbre, estaba cambiando sus políticas y, según ellos, estaba tomando cada vez más lados de Serbia. Muchos albaneses no pudieron entender cómo Washington no pudo mostrar apoyo a la posición de Pristina y cómo los poderes occidentales, que habían emprendido la campaña militar que liberó Kosovo, no vieron a Serbia a través de su prisma. Pero Estados Unidos y sus aliados europeos nunca habían visto a Serbia a través del prisma de Kosovo, y su actitud hacia Kosovo era ahora parte de un contexto regional más amplio. El Presidente Vucic ha sido rehabilitado sólo los albaneses se acuerdan de sus vínculos con el régimen de Milosevic y ahora se considera un actor importante en diversas cuestiones.

A pesar de las aparentes disputas y tiempos de tensión por bloquear las conversaciones con Serbia, Pristina cooperó estrechamente con Washington. Los líderes mayores, como el presidente Thaci, Fatmir Sejdiu, Atifete Jahjaga y los primeros ministros Isa Mustafaj, Ramush Haradinaj y Avdullah Hoti apoyaron la imagen de fuertes lazos, y la cooperación siguió creciendo en todas las áreas.

Después de su elección como presidente, Hashim Thaci decidió que él, en lugar del primer ministro, como la práctica hasta entonces, debería dirigir las conversaciones con Serbia. Esto se convirtió en un proceso de negociación muy personal, y otros actores locales fueron excluidos. Después de una serie de reuniones con Vucic en el verano de 2018, Thaci propuso lo que él denominaba una corrección de límite de 10 grados con Serbia. Su plan desencadenó divisiones internas y surgieron graves diferencias entre Thaci y el Primer Ministro Ramush Haradinaj, que denunció al presidente como el grave digger de la independencia de Kosovo. El diálogo con Serbia se interrumpió en diciembre de 2018, cuando Haradinaj fijó una cuota del 100% para bienes de Serbia.

La fuerte y completa relación de Kosovo con Estados Unidos fue duramente probada por el liderazgo del Primer Ministro Albin Kurti. Kurti anotó una impresionante victoria en las elecciones de 2021, asegurando 58 de los 120 escaños en el parlamento. Tiene un mandato más fuerte que cualquier otro líder desde la independencia para tomar decisiones difíciles en la promoción del proceso de reconciliación con Serbia.

Desde el principio, Kurt dejó claro que el diálogo no estaba en la cima de su agenda. Es reacio a participar en conversaciones con Serbia, pero no se logra mucho progreso. En marzo de 2023, Kurti y Vucic aceptaron un acuerdo interrumpido por la UE, conocido como Acuerdo Ohrid, destinado a normalizar plenamente las relaciones. El Acuerdo Ohrid proporciona una hoja de ruta para la aplicación de acuerdos anteriores, prevé un nivel de autogobierno para la minoría serbia y el reconocimiento mutuo de símbolos estatales. El acuerdo no requiere que Belgrado reconozca Kosovo, pero impide que Serbia bloquee la pertenencia de Kosovo a organizaciones internacionales. Mientras Vucic aceptó oralmente el acuerdo, se negó a firmarlo. El Primer Ministro Anna Brnabic envió posteriormente una carta a Bruselas, declarando que Serbia no podía aplicar algunas partes del acuerdo, lo que significa el reconocimiento de facto por el Belgrado de Kosovo.

La UE insistió en que el acuerdo era vinculante e instó a ambas partes a aplicarlo. Kurti expresó su disposición a firmar el acuerdo, pero insistió en que Kosovo no continuará con la implementación si Vucic tampoco firma el acuerdo y retira la carta de Brnabici.

Mientras tanto, la situación en el norte se deterioró, con una serie de incidentes violentos. Dimisión de parlamentarios, alcaldes, jueces, fiscales y policías serbios. Kurti respondió adoptando medidas para integrar el norte en el sistema jurídico y administrativo del país. Desmanteló las instituciones paralelas, cerró los bancos serbios, ordenó el uso de divisas EURO aumentó la presencia de fuerzas especiales de seguridad. Kurti utilizó una retórica nacionalista y afirmó que sus medidas habían llevado al alcance de la soberanía de Kosovo. Sus acciones fueron populares y fueron bienvenidas por sus partidarios y la población en general, pero dieron un golpe estratégico a Kosovo.

A pesar de las repetidas demandas de los funcionarios de EE.UU. y de la UE de coordinar tales acciones polémicas en el norte, Kurti no mostró sensibilidad a los Estados Unidos, lo que daña seriamente las relaciones con el aliado estratégico más importante de Kosovo. Tanto Estados Unidos como la UE impusieron medidas punitivas a Kosovo.

Irónicamente, el mandato de Kurt coincidió con el de Joe Biden. El Presidente Biden era un buen conocido de los asuntos albaneses-serbios y, como senador y vicepresidente, era uno de los partidarios más fuertes de Kosovo. Los principales miembros de su administración han desempeñado importantes funciones durante la guerra de 1999 y se consideran amigos de Kosovo. En lugar de aprovechar estas relaciones personales y el acceso a la mayoría de los responsables políticos, Kurti logró alienar a algunos de los partidarios estadounidenses más ardientes de Kosovo.

Kurti no hizo serios esfuerzos para proteger y construir la relación más importante de Kosovo. Subestimó las medidas punitivas impuestas a su país y mantuvo la ilusión de que la relación con los Estados Unidos estaba intacta. Tampoco hizo ningún esfuerzo aparente en las llanuras de la diplomacia pública para explicar la postura de su gobierno o ofrecer una alternativa confiable que podría haber sido aceptable para Washington. Si bien los esfuerzos de la diplomacia pública en sí mismos no podrían haber proporcionado soluciones favorables a Pristina, podrían haber contribuido a mejorar las relaciones y a comprender mejor los factores que apoyan la política de Kosovo.

Esto contrasta con el enfoque seguido en el pasado por los dirigentes de Kosovo. En los años noventa, Ibrahim Rugova participó en una amplia campaña pública en los Estados Unidos, explicando las actitudes de Kosovo y haciendo esfuerzos para asegurar el apoyo y fortalecer los vínculos. Consiguió construir relaciones valiosas y asegurar el apoyo a la posición de Kosovo. El Presidente Rugova también contrató a la pequeña pero influyente comunidad albanesa-americana, que desempeñó un papel importante en la sensibilización pública y la seguridad del apoyo estadounidense. Los albaneses utilizaron una variedad de tácticas y medios de comunicación para influir en los principales funcionarios políticos estadounidenses de la Casa Blanca, el Consejo de Seguridad Nacional y el Departamento de Estado. Los activistas comunitarios también proporcionaron un apoyo significativo al Congreso. Poderosos legisladores, como el Representante Tom Lantos, el Senador Dennis DeConcini, el Senador Bob Dole, el Senador Joe Biden, el Representante Eliott Engel y otros, se convirtieron en fuertes partidarios de Kosovo. Después de la liberación, Rugova y otros líderes de Kosovo continuaron haciendo compromisos creativos para ampliar el apoyo de Kosovo en el ámbito político y de los medios de comunicación estadounidenses.

El brutal ataque de Ucrania de Rusia en 2022 provocó un cambio significativo en los objetivos de la política exterior estadounidense en los Balcanes. La administración de Biden se centró en el compromiso de Serbia con el contexto de la agresión de Rusia contra Ucrania. Aunque Serbia bajo el Presidente Vucic había socavado constantemente el proceso de negociaciones con Kosovo, las actitudes estadounidenses hacia Serbia cambiaron de maneras que socavaban la posición de Kosovo. La agresiva postura de Serbia sobre Kosovo tuvo un segundo lugar en los esfuerzos por persuadir a Belgrado de que cambiara su postura favorable a Rusia.

La opinión general es que Kurti desajustó las relaciones con los Estados Unidos y probablemente desaprovechó la mejor oportunidad que tuvo durante su período como primer ministro para promover significativamente los intereses de su país. Aunque sus acciones dañaron las relaciones especiales de Kosovo con Estados Unidos, no parecían haber mejorado la posición de Kosovo mesurablemente. La autoridad de Pristina en el norte sigue siendo débil y la integración de los serbios puede haber sido aún más difícil.

Hoy, la relación Estados Unidos-Kosovo está en un punto importante. La nueva administración Trump y las recientes elecciones en Kosovo presentan tanto desafíos como oportunidades para poner en marcha las relaciones entre Estados Unidos y Kosovo.

Kosovo se enfrenta a una nueva situación geopolítica, que no está necesariamente a su favor. La opinión del presidente Trump sobre política exterior es transaccional, ha traído profundos cambios en el curso de la política estadounidense. Las mejores relaciones entre Estados Unidos y Rusia, la diplomacia agotadora que se está ejerciendo contra Ucrania para hacer concesiones a Moscú, y otros cambios en la estrategia estadounidense indican una salida de la agenda anterior de Washington para promover la democracia, luchar contra la influencia de Rusia en los Balcanes y desafiar el creciente autoritarismo en la región.

La administración de Trump aún no ha formulado una estrategia clara hacia los Balcanes y queda por ver si Kosovo será el centro de atención de la administración. El mensaje del Presidente Trump al Presidente Vjosa Osmani, con ocasión del Día de la Independencia de Kosovo, fue un mensaje positivo. Expresó su pleno apoyo a Kosovo y dijo que los Estados Unidos esperan construir una relación más productiva con el gobierno de Kosovo durante el próximo año.

Pero Kosovo sigue siendo muy vulnerable al cambio de la política estadounidense y al nuevo paisaje geopolítico. Serbia se siente alentado por el regreso del Presidente Trump a la Casa Blanca. En un discurso en un mitin en Mitrovica Srem el 15 de febrero, Vucic utilizó un tono agresivo. Sostuvo que Kosovo era неx0 confianzapart de nuestro territorio escritox1 título y afirmó que las protestas estudiantiles de tres meses fueron impulsadas por extranjeros porque se negó a неx2 títulos asignados al asunto de Kosovo. Denunció específicamente a USAID y al Fondo Nacional para la Democracia por haber organizado supuestamente una evolución de los colores correspondientes a los mismos. Vucic puede intentar utilizar el problema de Kosovo para llamar la atención sobre el aumento de los disturbios internos a través de incidentes provocadores en el norte e insistir en un acuerdo similar al de Dayton. Kosovo carece de capacidad para proteger su seguridad y ya no puede considerarla un lugar de bienvenida que la KFOR protegería su soberanía e integridad territorial.

Sin embargo, las recientes elecciones en Kosovo ofrecen una oportunidad. La nueva situación requiere un liderazgo maduro que pueda tomar medidas concretas y sostenibles para restablecer las relaciones empañadas de Kosovo con los Estados Unidos y buscar la ayuda de Washington para llegar a un acuerdo con Serbia que refuerce su soberanía. Esto hace necesario formar rápidamente un nuevo gobierno. Independientemente de quién forme el próximo gobierno, Kurti o fuerzas de oposición, Kosovo necesita un acuerdo entre partidos para desarrollar una política coherente. También debe ser nombrado para importantes puestos de gabinete de funcionarios pragmáticos, pesados e influyentes que tienen las habilidades necesarias para hacer frente a situaciones complejas. En el pasado, la falta de consenso sobre cuestiones fundamentales ha dañado la postura de Kosovo y ha creado una malicia en las filas de sus partidarios más fuertes. Habida cuenta de las incertidumbres relacionadas con los cambios estratégicos actuales y del hecho de que Kosovo está actuando desde una posición más débil, las principales fuerzas políticas del país tendrán que dejar de lado sus estrechos intereses políticos, desarrollar una posición común sobre cuestiones básicas y redactar un camino claro.

El nombramiento del nuevo Representante Especial de la UE para el Diálogo de Kosovo- Serbia presenta una oportunidad para un nuevo comienzo. Sin embargo, es improbable un acuerdo entre Kosovo y Serbia que conduzca al reconocimiento mutuo en ausencia de un compromiso diplomático americano intensivo. Los Estados Unidos han hecho grandes inversiones en Kosovo y ahora tendrían que ayudar a Kosovo a alcanzar finalmente su objetivo de garantizar su plena soberanía y alcanzar una paz duradera con Serbia.

Washington tiene la credibilidad y la capacidad de ayudar a Kosovo a configurar su futuro. Un Kosovo soberano, estable, próspero y democrático está en interés nacional de Estados Unidos.